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国有民办学校体质改革:十字路口,何去何从?

来源:教育信息报 2007-04-30 10:51:02

  国有民办,对许多人来说并不陌生,这种办学体制虽然在满足民众对优质教育资源的要求等方面起了一定作用,但导致了优质公共教育资源的流失和分配不公。这种现象,令人深思。
  出生:法理上的先天不足

  国有民办学校作为当初扩大优质教育资源的一种探索性改革措施,经过了10多年的尝试。

  1992年5月,原为中央军委子弟学校的北京十一学校,在全国率先提出了公办学校的“五自主”办学体制改革新思路,即“自主筹集日常办学经费、自主招生、自主用人、自主工资分配、自主教育教学实验改革”。1993年1月,该校校长李金初进一步将改革思路概括为:“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”,简称“国有民办”。公办学校办民校的闸门在北京由此打开。由此而来,京城许多名校纷纷在“公办民助”或“民办公助”的旗号下创办民办性质学校。这种现象在全国范围内迅速扩展开来。

  这类学校的日益增多,引起了人们对其合法性的质疑。2005年5月16日,央视《焦点访谈》透视国有民办学校类型之一的“名校办民校”现象,指其严重影响优质公共教育资源的公平享用。这一节目,如一石激起千层浪。

  尽管一些此类学校负责人表示,他们的学校的建立是符合《民办教育促进法》的,并已经做到“法人代表、财政人事、校园、教学”四独立。但更多的学校却如江苏省民办翔宇教育集团总校长卢志文一针见血指出的那样,是“‘对外两张皮’,‘对内一盘棋’,无论是教育主管部门创办的,还是公办名校衍生出来的,实际上除收费是‘民办’的,其余都是公办的。学校产权关系不明,公私界限不分,资金管理存在监督‘真空’,不仅容易滋生教育腐败,埋下发展隐患,也进一步挤压了真正的民办学校本来就很有限的生存空间。”

  国有民办学校的存在违背了《义务教育法》的精神。公民享受义务教育的权利也应当包括享受优质义务教育。把优质的初中、小学都换成民办的牌子去高收费,对于穷孩子来说有失教育公平。举办民间教育的初衷是吸引民间资金来发展教育,而我们看到的部分国有民办学校实质上是把义务教育阶段的优质小学和初中改成了高收费学校,这样做违反了《义务教育法》,也严重影响到优质公共教育资源的公平享用。

  规范:来自社会的强烈呼声

  国家为确保义务教育均衡发展,特别规定小升初必须免试就近入学。但近几年来,全国各地择名校风却愈演愈烈,且不说择校费年年攀升,仅因择名校卷土重来的升学考试,已严重冲击了素质教育的实施。目前,全国各地对国有民办学校的规范和整肃,已经付诸行动。

  江苏全面规范国有民办学校。2005年10月,江苏省教育厅出台《关于基础教育办学体制改革的意见》,全面部署清理规范工作。这一举措在全省范围内展开,南京、南通等此类学校集中的地区,教育主管部门叫停了若干学校。2006年底,教育厅再次出台文件,对全省347所国有民办学校进行拉网式普查,分组督导,确定此类学校的整改方向。

  山西立法叫停国有民办学校。山西省人大常委会日前审议通过了《山西省实施〈中华人民共和国民办教育促进法〉办法》,该办法规定,所有国有民办学校须在一年内完成整改,并要求审批机关停止批准公办学校举办或参与举办实施义务教育的民办学校。该办法从今年9月1日起施行。

  湖南给国有民办学校亮红灯。为促进基础教育均衡协调发展,湖南省日前通知要求,公办高中举办义务教育阶段的民办学校,必须从严控制,各地公办普通高中单独举办或者与其他机构或个人联合举办的民办学校,凡共享了公办普通高中资源或者无形资产(包括校名、师资、品牌、管理等)的,从明年开始一律停止初中招生。已经实施初高中剥离的学校,高中学校不再招收初中生。

  未来:可能的选择

  国有民办学校正处在一个发展的十字路口。我们必须明确:义务教育是政府应该向人民提供的公共服务,公办学校就属于政府向社会提供的公共产品。虽然,民办学校从事的是社会公益事业,但不属于政府公共产品,而属于市场范畴,是以其服务质量和市场供求关系决定其发展和回报率的。从法理上说,公办学校的性质是国民收入再分配过程中,国家财政用纳税人的钱向社会公众所提供的公共品,属于公共财政支出范围,它和财政转移支付一样,是公共财政的阳光所照亮的部分,其目的就是国家财政为了纠正市场失灵,克服国民收入初次分配不公现象,是一种维护社会公平的教育资源。公办学校参与民办教育,就改变了性质。

  在我国特定国情之下出现的“国有民办学校”经过一个无序发展时期之后,规范工作刻不容缓。其未来的走向,可能有以下几个方面:

  一是回归公办学校。在中央电视台《焦点访谈》2005年5月曝光江苏省南通市的个别学校之后,南京市迅速整顿了所属若干国有民办学校,南航附中、中华中学、人民中学等10多所学校的高价初中部,回归公办学校。

  二是变为纯民办学校。辽宁省鞍山市教育局2005年9月出台《关于义务教育阶段国有民办学校转制为民办学校的意见》,规定未来四年内,所有国有民办学校逐渐改制为民办学校,现有学校的教师身份要逐步和公办学校脱钩,进入民办学校体制,市教育局将按照有关规定给予职称、养老金等方面的待遇。

  三是通过国有民办机制改造薄弱学校。公众反对最多、也最为普遍的现象,是拿优质教育资源改制卖高价,这是损害教育公平的。通过国有民办机制改造薄弱学校,培植优质教育资源,倒是一个不错的选择。据《中国教育报》报道,湖南省郴州市将国有民办学校定位在改造薄弱中学上,其目标是将薄弱学校由弱变强,将一般甚至低质教育资源转化为优质教育资源。为此,市委、市政府确定了一个总的框架:“学校国有、校长承办、经费自筹、办学自主”;两条基本原则:第一,承办者保证国有资产不得抵押、转借、出租、出售和流失,承担偿还原有全部债务,而且还要定额增值;第二,承办期政府职能不缺位,财政原供给体制、供给标准不变。该市首先将宜章县六中,嘉禾县三中两所薄弱中学改办为国有民办学校。宜章六中在不到一年时间里,不仅偿还了一半旧债务,而且投入600多万元,在校园旁征地22亩,新建了实验大楼、女生公寓和运动场。在校学生总数由1100人上升到1800人。

  前景:在法律的框架内

  国有民办学校未来无论是回归公办,还是变为纯民办学校,都必须在法律的框架内进行。其发展只有在法律的框架之内,才可能有出路。

  (一)做到举办主体合法化。规范举办主体行为,是合法办学的前提条件。《民办教育促进法实施条例》第六条:“公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格,具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施,实行独立的财务会计制度,独立招生,独立颁发学业证书。”――必须设立一所完全独立的民办学校,即与公办学校具有同等法律地位的具有受国家保障的办学自主权的学校。

  《民法通则》有关独立法人的规定:民办学校必须依法成立;有必要的财产和经费;有自己的名称、组织机构和场所;独立承担民事责任――必须独立进行学校管理和教育教学活动,不得以作为举办者的公办学校的名义招生,并且只能颁发本校的而非公办学校的学业证书。

  (二)经费投入和产权明晰化。公办学校举办民办学校与其他举办者不同,公办学校的教育资源是国有资产,公办学校对国有资产仅有占有、使用、管理权,没有处置权,因此即使是国家财政性教育经费以外的国有教育资源,公办学校也不能擅自决定用于举办民办学校,必须经对国有教育资源负有监管职责的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门批准。

  在经费投入方面,《促进法实施条例》规定:公办学校举办民办学校应当“利用非国家财政性经费”,“民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费,是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。”具体来讲,国家财政性教育经费是指公办学校从财政部门取得的各项教育事业经费,其中包括教育经费、中小学的教育费附加、高等学校的科研经费拨款、公费医疗经费、住房改革经费以及从主管部门和上级单位取得的各项费用。属于财政性教育经费的还有,依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金,主要包括学杂费收入,高等学校开展教学、科研及其辅助性活动的收入以及按国家规定向学生收取的费用等。除去以上收入,公办学校依法取得的经营性收入、附属的独立核算单位按照规定缴给学校的费用以及其他投资收益、捐赠收入、利息收入等属于非财政性经费。根据以上规定,经费的投入渠道必须做到明晰。

  在产权处置方面,第一,“公办学校参与举办民办学校,不得利用国家财政性教育经费。”在成立之初,“无论是有形资产还是无形资产都应当按照《国有资产评估管理办法》的规定,经过具有评估资格的资产评估机构进行评估,根据评估结果合理确定公办学校的出资数额出资比例。”但目前我国类似的熟悉民办教育法律和运行规律的专业中介机构还没有正式出现。这一问题处理起来,还有一定难度。第二,学校把品牌作为一种投资参与合作办学,要进行品牌价值的评估。教育本质上是一种培养人的社会活动,这是教育的本质属性,也是教育作为商品的特殊性,这是需要进一步探讨的问题。

  具体来说,名校分拆型、公校转制型、地方政府加“名校”型,都是国有资产办学,建议转为公办学校,收费制度完全按照公办学校的标准执行。这类学校如果推向纯民办学校,资产处置的难度会很大。企业加名校型和名校加民校型,由于两种类型的学校资产中有国有资产,应该明确其中的产权和股份,按法律程序转股,将国有资产收回,从而将其转变为真正的民办学校。

  (三)法人治理结构规范化。推向纯民办的义务教育阶段的学校,要建立真正有效的董事会章程,以刚性的制度约束决策者;以人性化的管理对待教师和职工。非义务教育阶段的学校,目前须建立和谐而规范的投资主体之间的关系,决策层和管理层划清权利边界,避免内耗,提高执行力,在现有法律框架内运行学校。

  国有民办学校问题是个政策问题,最终来看还是公平与效率问题。政府作为社会资源的权威分配主体,作为全体公民利益的集中代表者和委托人,有能力在资源支配中维护社会的公平和公正,保障人们基本权利的实现。